郑戈

上海交通大学凯原法学院教授

【导读】当地时间2026年1月3日，美军对委内瑞拉发动大规模军事打击并抓获总统马杜罗，将其押往美国受审，这正是美国以“执法”包装军事侵略、践行平叛法帝国逻辑的最新例证。从任何现实的角度来说，美国所谓的 “平叛法” 都既非真正的法律体系，也非服务于国际秩序的治理工具。但这并不意味着它是一种不值一提的力量。它很重要。但现实中的美国平叛法正如其历史逻辑所暴露的：采用从《追捕海盗法》继承来的话语策略，将 “跨国犯罪”“国际恐怖主义” 作为新的 “海盗” 标签，今天我们则更清晰地看到其 “帝国工具” 的本质。

作为一种服务于美国全球霸权的法律修辞力量，美国平叛法是一种令人生畏的强权手段。作为美国的战略话语，“叛乱” 定义的灵活性是其全球秩序操控的关键。它将传统国际法中 “一国境内对政府的挑战”，扭曲为 “对美国主导国际秩序的挑战”，由此宣称：“平叛的胜利不取决于消灭多少敌人，而取决于能否通过法律程序孤立敌对政权”，这种 “强大力量的根基不在别处，就在于对法律话语的垄断解释”。正是这套法律转化逻辑，让美国从 2011 年 “奥拉基案” 的无人机打击，到 2025 年对马杜罗的跨境抓捕，一次次绕过国际法约束；而美国《平叛手册》的修订，更将 “军事干预” 包装为 “执法协助”，以此寻求国际社会的表面认同。

我们不必认同这种对法律的工具化扭曲，或者它对主权平等原则的公然无视，但我们仍然应当承认它对当前国际秩序的巨大冲击。美国平叛法或许只是霸权的伪装，但它决非无足轻重。

本文转自作者本人公众号“郑戈”，欢迎诸君关注、参考和辨析。

2026年1月3日，美国总统特朗普称，美方已成功“抓获”委内瑞拉总统马杜罗及其夫人，并将他们带离委内瑞拉。随后，美国司法部长邦迪在社交媒体上宣布，委内瑞拉现任总统马杜罗及其夫人已在纽约南区联邦地区法院被起诉。这条消息的诡异之处不在于起诉本身——美国司法系统对外国政治人物的缺席起诉早已不是新闻——而在于邦迪刻意省略了马杜罗的总统头衔，并将其定性为"毒品恐怖主义阴谋罪、可卡因走私阴谋罪、持有机枪及破坏性装置罪"的犯罪嫌疑人。这个看似技术性的称谓选择，实际上揭示了美国法律体系运作中一个更深层的结构性问题：在美国的法律话语中，一个主权国家的合法元首何时能够被剥夺其政治身份，转而作为普通罪犯接受美国国内法院的管辖？这个问题的答案，恰恰隐藏在美国自"9·11"事件以来发展出的那套将对外军事干预转化为国内执法行动的法律技术之中。

要理解马杜罗案的法律本质，必须首先理解美国如何通过法律解释技术重构了“战争”与“执法”的边界。传统国际法建立在威斯特伐利亚体系的主权平等原则之上，国家间的武力冲突受《联合国宪章》第二条第四款的严格约束，只有在安理会授权或遭受武力攻击时方可使用武力。然而，自2001年《授权对恐怖分子使用武力决议》通过以来，美国行政分支通过一系列法律备忘录和司法部法律顾问办公室的意见，系统性地将某些跨境军事行动重新定义为“执法追捕”而非传统意义上的战争。这种转换的核心在于对“叛乱”概念的创造性扩展：传统国际法中的叛乱指一国境内武装力量对本国政府的挑战，而美国法律修辞将其延伸为“跨国非国家行为体对国际秩序的挑战”，从而使美国得以将自身定位为“受邀协助平叛”的执法力量，而非发动侵略战争的交战方。

图为2017年以来我在《宪法学》和《法律与发展》课程中使用的一页ppt。我的美国籍博士生贲流最早提醒我注意美国的平叛法（Counterinsurgency Law）。这不是一种部门法，而是美国“涉外法治”的一种理论化描述。美国国内法中有许多针对其他主权国家及其地区的法律。按照这些法律，其他主权国家的合法政府有时被标记为“叛乱者”，另一些时候其他国家的叛军又可能被指定为“叛乱者”，由此可见“叛乱者”所破坏的秩序不是特定主权国家的国内秩序，而是美国所主导的全球秩序。

这套法律逻辑的狡猾之处在于它创造了一种“混合法律状态”：既援引武装冲突法的某些规则来证明使用致命武力的正当性，又在管辖权、羁押程序和目标审查等方面适用更灵活的执法标准。2012年美国国防部《平叛手册》的修订版首次模糊了“平叛”与“海外维稳行动”的界限，将美军支持外国政府镇压“叛乱”的行动重新定义为“执法协助”。在这个框架下，美国不需要对委内瑞拉宣战，也不需要将马杜罗政府视为交战对手，而只需通过总统每日简报中的“威胁评估”程序，将特定个人临时指定为“国际犯罪网络成员”。一旦完成这种法律定性，整个行动便从国际法框架滑入了美国国内刑事法的管辖范围。马杜罗不再是一个主权国家的元首，而是一个“在逃重犯”，一个可以被全球追捕、引渡并在美国法庭接受审判的犯罪嫌疑人。

这种法律转化的历史渊源可以追溯到1806年的《追捕海盗法》。该法案授权美国总统授权海军军官在公海上“逮捕、扣押并移交”海盗，而现代法律解释将“海盗”概念替换为“国际恐怖分子”或“跨国犯罪组织头目”，将“公海”替换为“无政府治理空间”。在2011年的“奥拉基案”中，美国政府成功援引这套逻辑，在也门对一名美国公民实施了无人机打击，理由是该行动属于应也门政府邀请的“执法协助”，因此适用“逃避司法管辖”规则。哥伦比亚特区联邦巡回法院虽然以原告缺乏诉讼资格为由驳回起诉，但在附带意见中默许了政府的法律框架——即只要行动被包装为对非国家行为体的反恐追捕，就无需触发《战争权力决议》的报告义务。这一判决实质上将海外军事行动转化为国内法框架下的“执法”，为后续一系列跨境抓捕行动提供了法律先例。

在马杜罗案中，美国司法部援引的四项罪名——毒品恐怖主义阴谋、可卡因走私阴谋、持有机枪及破坏性装置、针对美国的持有机枪及破坏性装置阴谋——全部属于美国《法典》第18编和第21编规定的国内刑事犯罪。这意味着美国法院主张的管辖权基础不是任何国际条约或联合国授权，而纯粹来自美国国内立法对"域外管辖权"的单方面扩张。根据美国法律实务发展出的“效果原则”和“保护性原则”，只要犯罪行为对美国领土或公民产生实质性影响，或者威胁到美国的安全利益，美国法院就可以行使管辖权，无论行为人的国籍或行为地。这种管辖权主张在1990年的“美国诉韦龙案”中获得最高法院的部分支持，该判决明确指出宪法第四修正案不适用于对境外外国人的搜查。更进一步，司法部法律顾问办公室在2010年一份未公开的备忘录中系统阐述了“积极自卫”的国内法转化逻辑：将自卫权从单次事件响应转化为对“持续威胁实体的系统性消除”，并将其类比为警察对“持续犯罪组织”的长期打击行动。

这套法律架构的运作依赖于一个关键的概念转换：将主权国家政府重新定义为“叛乱组织”。在传统国际法话语中，判断一个政权是否具有合法性的标准是"有效控制原则"——只要该政权能够有效控制领土、维持基本秩序并履行国际义务，就应被承认为该国的合法政府。然而，美国的平叛法逻辑引入了一个全新的标准："是否符合国际秩序的正当规范"。这个标准的模糊性在于，所谓"国际秩序的正当规范"并无客观的国际法定义，而完全取决于美国政治精英对全球秩序的想象。在这个想象中，世界被划分为“负责任的利益相关者”和“无赖国家”，前者遵守由美国主导制定的国际规则，后者则是对这套秩序的"叛乱"。一旦某个政权被贴上“无赖国家”标签，它就不再被视为主权平等体系中的合法成员，而是被降格为需要被"平定"的叛乱力量。

这种法律话语的危险性在于它彻底颠倒了国际法的基本逻辑。在威斯特伐利亚体系中，主权是一种法律地位，不因政权的性质或政策而改变。一个国家可以在道德上受到谴责，在外交上被孤立，在经济上被制裁，但它的主权地位本身是不可剥夺的。然而，美国的平叛法逻辑将主权转化为一种可被授予或撤销的特权，其标准完全由美国单方面决定。委内瑞拉在国际法意义上无疑是一个主权国家，马杜罗通过宪法程序当选并多次连任总统，该政权得到联合国会员资格的认可，与世界上绝大多数国家保持外交关系。但在美国的法律叙事中，这些事实都变得无关紧要。马杜罗政府被定性为"犯罪集团"，其对委内瑞拉的统治被描述为"非法占领"，因此针对马杜罗的抓捕不是对主权国家元首的侵犯，而是对"跨国犯罪组织头目"的正当追捕。

这种定性的法律后果极其深远。一旦马杜罗被成功逮捕并移交美国司法管辖，他将不享有任何国家元首豁免权或战俘待遇，而是作为普通刑事被告接受审判。美国法院会援引"元首豁免不适用于国际犯罪"的原则，但问题在于，马杜罗被指控的罪名并非国际法意义上的战争罪、反人类罪或种族灭绝罪，而是纯粹的美国国内刑法罪名。这意味着美国法院实际上在主张：只要美国国内法将某种行为定义为犯罪，并认定该行为威胁到美国利益，美国就可以对全球任何地方的任何人——包括主权国家元首——行使刑事管辖权。这种主张的荒谬性在于，它使得国际法中关于主权豁免、不干涉内政、外交关系等一系列基本原则完全失去意义。如果每个国家都可以像美国这样单方面定义犯罪并全球追捕，国际社会将彻底退回到丛林状态。

更深层的问题在于，这套法律逻辑与美国在全球推行的“反叛乱战略”存在结构性的同构关系。反叛乱理论的核心不是摧毁敌人，而是"赢得民心"，即通过建立合法性来孤立并瓦解叛乱的社会基础。在美国的战略话语中，全球秩序本身被理解为一场持续的反叛乱战争，美国及其盟友代表"合法政府"，而那些拒绝接受美国主导秩序的国家则是"叛乱分子"。针对这些国家的军事干预、经济制裁、政权更迭和司法追诉，都被纳入"全频谱反叛乱行动"的范畴，其目标不是简单地消灭敌人，而是通过建立法律程序的表象来争取国际社会的支持，从而孤立目标政权。马杜罗案的起诉就是这种策略的典型体现：美国不需要直接出兵推翻马杜罗政权，而只需通过司法程序将其定性为罪犯，从而在法律层面否定其统治的合法性，为后续的政权更迭行动提供"法治"的外衣。

这种将国际政治冲突转化为国内刑事案件的操作，在美国法律实务中有着悠久的传统。从1989年美军入侵巴拿马逮捕诺列加，到2003年入侵伊拉克后对萨达姆的审判，再到对利比亚卡扎菲、叙利亚阿萨德等人的通缉，美国一再展示了其将"政权更迭"包装为"执法行动"的能力。这种包装的关键在于将目标人物从政治领袖降格为刑事罪犯，从而使军事干预获得某种"法律正当性"。在诺列加案中，美国入侵巴拿马的理由之一就是"逮捕一名被美国法院起诉的毒品走私犯"，尽管诺列加当时是巴拿马的实际统治者。美国法院在审理此案时，明确拒绝承认诺列加享有元首豁免权，理由是他的政权"不被美国承认为合法政府"。这个判决开创了一个危险的先例：一个国家可以通过单方面拒绝承认另一国政府的合法性，来规避国际法关于主权豁免的规定。

曼努埃尔·安东尼奥·诺列加·莫雷诺（西班牙语：Manuel Antonio Noriega Moreno，1934年2月11日—2017年5月29日），巴拿马最高领导人（1983-1989），美国重刑犯（1992-2007）

马杜罗案的特殊性在于，委内瑞拉政府并未像当年的诺列加或萨达姆那样处于被军事击败或政权崩溃的状态。马杜罗仍然牢固控制着委内瑞拉的国家机器，委内瑞拉军队、警察和司法系统仍然效忠于他。在这种情况下抓捕马杜罗，无论是通过秘密行动还是引渡程序，都必然构成对委内瑞拉主权的严重侵犯。但在美国的法律叙事中，这种侵犯被重新表述为"跨境执法合作"。美国司法部很可能会主张，马杜罗的被捕是在"委内瑞拉人民的真正代表"——即美国承认的反对派政府——的配合下完成的，因此不构成对委内瑞拉主权的侵犯。这种论证的荒谬性在于，它将主权从一个客观的法律事实转化为一个主观的政治判断：只有那些被美国承认的政府才拥有主权，而美国不承认的政府即便实际控制国家机器，也不被视为主权者。

这套逻辑在法律技术层面的支撑来自美国对“国家继承”和“政府承认”理论的选择性运用。在国际法中，一个新政权是否应被承认为合法政府，传统上有两种标准：“有效控制原则”和“合法性原则”。前者强调实际控制能力，后者强调统治的正当性来源。美国在不同情况下灵活选择这两个标准：当某个美国支持的政权实际控制力薄弱时，美国援引"合法性原则"来维持对其的承认；当某个美国反对的政权虽然有效控制领土但不符合美国价值观时，美国援引"合法性原则"来拒绝承认。在委内瑞拉问题上，美国自2019年起承认反对派领导人瓜伊多为"临时总统"，尽管瓜伊多从未实际控制过委内瑞拉的任何领土或政府机构。这种承认纯粹基于美国对"民主合法性"的单方面解释，而完全无视国际法关于政府承认的基本规则。

更值得注意的是美国在这个过程中对“过渡期司法”理论的挪用。过渡期司法原本是指在政权更迭或冲突结束后，通过审判、真相委员会、赔偿等机制来处理历史遗留问题，其前提是旧政权已经倒台或冲突已经结束。但美国的平叛法逻辑将过渡期司法提前到冲突进行时：在马杜罗政权尚未倒台的情况下，就开始通过司法程序对其进行清算，目的是通过法律手段加速政权更迭。这种"湍流式过渡"的核心在于，过渡期司法不再是冲突结束后的被动反应，而是冲突本身的一部分，是用来瓦解敌对政权合法性、分化其支持者、为军事干预或政权更迭制造法律依据的积极工具。在这个意义上，对马杜罗的起诉不是为了实现正义，而是为了实现政权更迭；不是法律对政治的约束，而是法律对政治的服务。

这种将法律工具化的做法在美国的反叛乱手册中有明确的理论支撑。2012年版《反叛乱手册》强调，法律在反叛乱中不是外在约束，而是"连接民众与政治秩序的纽带"，是"政府获得合法性并使民众承担义务的机制"。手册明确指出，反叛乱的胜利不取决于消灭多少敌人，而取决于能否通过法律、治理和公共服务来争取民众支持。在全球层面，这意味着美国需要通过国际法律程序——哪怕是单方面启动的程序——来塑造其行动的合法性，从而在"合法性竞争"中击败对手。起诉马杜罗的象征意义远大于实际意义：即便马杜罗永远不会被引渡到美国受审，这个起诉本身就已经在法律话语层面将他定性为罪犯，从而削弱了委内瑞拉政府在国际社会的合法性，为那些支持美国政策的国家提供了一个"法律依据"来拒绝与马杜罗政府打交道。

这种法律战略的另一个关键要素是对"合法性"概念的双重操纵。在美国的理论话语中，合法性被区分为"法律合法性"和"社会学合法性"：前者来自程序正当性，后者来自民众认同。在国内反叛乱行动中，这两种合法性需要同时维护，因为单纯依靠程序正当性而失去民众支持会导致战略失败。但在国际层面，美国巧妙地利用了这两种合法性之间的张力。当美国的行动符合国际法程序时，它强调法律合法性；当美国的行动违反国际法但可能获得部分国家或民众支持时，它强调社会学合法性。在马杜罗案中，起诉行为在国际法意义上显然缺乏法律合法性——没有联合国授权，没有普遍管辖权的国际法依据，纯粹是美国国内法的单方面扩张——但美国试图通过将马杜罗政府描绘为"独裁、腐败、贩毒"的形象来获取社会学合法性，从而在国际舆论中为其行动辩护。

这种合法性操纵的危险性在于它创造了一个“例外状态的常态化”。在施密特的政治神学中，主权者的定义就是"决定例外状态的人"。美国通过其平叛法逻辑，将自己定位为全球秩序的主权者：它可以决定哪些国家处于"正常"状态因而适用常规国际法规则，哪些国家处于"例外"状态因而可以被当作叛乱组织对待。这种决定权不需要通过任何国际程序，不需要联合国安理会的授权，不需要国际法院的判决，而纯粹取决于美国行政分支的单方面评估。一旦某个国家被美国定性为"无赖国家"或"犯罪政权"，针对该国的一切行动——无论是军事打击、经济封锁还是司法追诉——都被自动豁免于国际法的约束，因为这些行动被重新定义为"执法"而非"战争"，"平叛"而非"侵略"。

这种法律逻辑的最极端体现是美国对“敌方战斗员”概念的创造性运用。在传统战争法中，被俘的战斗人员要么是战俘因而受《日内瓦公约》保护，要么是罪犯因而受刑事诉讼程序保护。但美国在反恐战争中创造了"敌方战斗员"这个第三类别，既不享有战俘待遇也不享有刑事被告权利，可以被无限期拘留而无需审判。这个概念的法理基础正是将反恐战争定性为一种混合状态：既是战争因而可以使用致命武力并长期拘押，又是执法因而不受战争法关于战俘待遇的约束。马杜罗案遵循了同样的逻辑：马杜罗既不是交战国元首因而不享有战时豁免，也不是普通外国公民因而不受主权豁免保护，而是一个"犯罪组织头目"，可以像本·拉登或巴格达迪一样被全球追捕。

从更宏观的历史视角看，美国的这套法律体系代表了一种新型的帝国统治模式。传统帝国通过直接的领土占领和殖民统治来维持其霸权，而美国帝国则通过法律话语的霸权来实现全球治理。它不需要在每个国家都派驻总督，而只需通过控制国际法律话语的解释权，来决定哪些国家的主权应被尊重，哪些国家的主权可以被忽略；哪些政府的合法性应被承认，哪些政府应被定性为犯罪集团。这种帝国模式的精妙之处在于它保留了主权平等的形式，却在实质上建立了一个等级化的全球秩序：那些接受美国规则的国家享有完整的主权，那些挑战美国规则的国家则被降格为"叛乱者"，其领导人可以被当作罪犯全球通缉。

这种秩序的维持依赖于一个关键的法律虚构：存在一个超越各国主权的“国际社会”，而美国是这个“国际社会”意志的代言人。在美国的法律修辞中，针对马杜罗的起诉不是美国的单方面行动，而是"国际社会"对"跨国犯罪"的共同打击。这种修辞策略试图将美国的特殊利益包装为普遍利益，将美国的单边行动包装为多边合作。但问题在于，所谓"国际社会"并不存在一个统一的意志，而只是一个由实力悬殊的国家组成的无政府体系。美国之所以能够代表"国际社会"说话，不是因为它获得了其他国家的授权，而纯粹因为它拥有压倒性的军事和经济实力。这种以实力为基础的法律霸权，与威斯特伐利亚体系的主权平等原则根本对立。

更深刻的矛盾在于，美国一方面在全球推广“法治”和“民主”，另一方面却在国际层面践行最赤裸的“强权即公理”。美国要求其他国家尊重司法独立、遵守程序正义、接受国际法约束，但自己却可以单方面决定哪些国际法规则适用于自己，可以拒绝加入国际刑事法院，可以通过《美国军人保护法》授权总统"以一切必要手段"营救任何被国际法庭羁押的美国人。这种双重标准在马杜罗案中表现得尤为明显：美国要求委内瑞拉服从美国法院的管辖，但绝不会接受任何国际法庭对美国总统或高级官员的管辖。这种不对称性揭示了美国法律帝国主义的本质：法律不是用来约束强者的，而是强者用来约束弱者的工具。

从委内瑞拉的角度看，马杜罗案代表了主权原则的彻底崩塌。如果一个国家的元首可以因为美国国内法院的起诉而被全球通缉，那么主权还有什么意义?如果美国可以单方面决定哪个政府是合法的，哪个政府应该被推翻，那么《联合国宪章》关于不干涉内政的规定还有什么约束力?如果美国的司法管辖权可以无限制地扩展到全世界任何地方，那么其他国家还如何维护自己的法律秩序?这些问题不仅关系到委内瑞拉，而关系到所有不愿完全服从美国意志的国家。今天美国可以以"贩毒"为名起诉马杜罗，明天就可以以"侵犯人权"为名起诉其他国家的领导人，后天就可以以"威胁美国安全"为名对任何它不喜欢的政权发动“执法行动”。

这种法律战争的危险性不仅在于它侵犯了个别国家的主权，更在于它从根本上瓦解了国际法秩序的基础。国际法的存续依赖于各国对基本规则的共同承认和遵守，而这些基本规则中最核心的就是主权平等、不干涉内政和禁止武力威胁。当世界上最强大的国家公然无视这些规则，并通过法律技术将其违反行为合理化时，其他国家还有什么理由继续遵守这些规则? 美国的做法实际上在鼓励所有有能力的国家效仿：中国是否可以援引"反分裂国家法"对台湾地区领导人发出全球逮捕令? 俄罗斯是否可以援引"保护本国公民"原则对乌克兰总统发起司法追诉? 如果每个大国都像美国一样将本国法律的管辖权扩展到全球，国际社会将陷入一场全面的法律战争，最终的结果只能是丛林法则的回归。

马杜罗案因此不仅是一个具体的法律事件，更是一个象征性的转折点：它标志着美国已经彻底放弃了通过多边机制维护国际秩序的努力，转而依靠单边的法律霸权来推行其全球战略。这种转向的根源在于美国相对实力的衰落和国际体系的多极化趋势。当美国发现自己越来越难以通过联合国安理会或其他多边机制获得行动授权时，它选择绕过这些机制，直接通过本国法律体系来实现其战略目标。这种策略在短期内或许有效，但长期而言将加速国际法秩序的解体和全球治理的碎片化。当越来越多的国家意识到国际法无法保护它们免受强权侵害时，它们只能寻求自保，通过发展军事实力、建立排他性联盟或进行先发制人的打击来维护自身安全，这正是一战前欧洲各国的选择，也是导致灾难性冲突的直接原因。